Административное право Украины
Основы административного права Украины
Понятие государственного управления и соотношение его с исполнительной властью
Термин "управление" имеет много значений. В общем понимании это любое целенаправленное, организующее влияние на разнообразные процессы, происходящие в природе, технике, обществе и т. п. Характерно, что термин "управление" в переводе на английский язык — аadministration. Администрировать, то есть руководить, управлять, ясно показывает нам связь административного права с управлением. Административное право это управленческое право. Итак, управление тесно связано с административным правом. Но мы уже определили, что управление более широкое понятие, чем административное право. Основными признаками управления являются управленческая система, субъект и объект управления, управляющее воздействие субъекта на объект и обратная связь. Управленческая система — это единство управленческих элементов, которые взаимодействуют как единое целое, порождая новые качества, не присущие отдельным ее компонентам. Субъектом управления называют сторону управленческого процесса, представляющую собой источник управляющего воздействия. Объект управления — сторона управленческого процесса, функционирующая под управляющим воздействием субъекта, приобретающая определенные новые качества и изменяющаяся. Управляющее воздействие определяют как комплекс мероприятий, приемов, форм, методов и организующих команд, направленных на объект управления, с помощью которых реально изменяется объект управления. Обратную связь можно охарактеризовать как определенную информацию для субъекта управления об изменениях, произошедших в объекте управления благодаря управляющему воздействию. Управленческой процесс как разнообразное явление осуществляется в природе, технике и обществе. Поэтому авторы-кибернетисты выделяют три разновидности управления, а именно:
· биологическое, которое реализуется в процессе управления в растительном и животном мире живыми организмами;
• технократическое, которое характеризует управление различными машинами, механизмами, техническими средствами с помощью математических формул и символов;
• социальное, то есть управление отдельными людьми и их объединениями, составляющими общество.
Итак, социальное управление может быть охарактеризовано как управление обществом. Обществом считают высший тип социальной самоорганизации людей. Оно может существовать только тогда, когда будет функционировать как сложная целостная система, а это означает, что без управляющего воздействия функционирование общества невозможно.
Таким образом, социальное управление — это управление в обществе, в котором и субъектом, и объектом управления является человек. Человек от природы наделен сознанием и волей и потому все интересы и потребности, которые он осуществляет в обществе, носят сознательно-волевой характер и определяются как осознанные потребности. Любой человеческий коллектив, как объединение двух и более людей, нуждается в социальном управлении. Побуждает коллектив к такому управленческому процессу сотрудничество людей в коллективе, то есть общая деятельность для достижения конкретной цели. Можно выделять разные критерии для классификации социального управления. В зависимости от субъекта управленческого процесса социальное управление можно подразделить на государственное и общественное (негосударственное) управление. Следовательно, одним из видов социального управления является государственное управление. В широком значении слова под ним подразумевают деятельность всех видов органов государства: законодательных, судебных, контрольно-надзорных, исполнительно-распорядительных по организации общественной жизни. Каждая из названных ветвей единой государственной власти, сохраняя общие признаки социального и государственного управления, имеет свои специфические руководящие структуры, формы и методы, приемы, способы и средства управляющего воздействия на объект управления. Поэтому можно выделить следующие виды государственного управления:
• законодательное (законотворческое);
• исполнительно-распорядительное (собственно управленческое);
• судебное (правосудное);
• контрольно-надзорное.
Причем в каждом из указанных видов государственного управления существует внутренняя та внешняя стороны. Внутренняя сторона характеризуется управленческой деятельностью внутри системы, а внешняя направлена на структурные элементы гражданского общества. В узком значении слова государственное управление рассматривается как деятельность только исполнительно-распорядительных органов государства: Кабинета Министров, министерств, государственных комитетов (служб), других органов исполнительной власти со специальным статусом, местных государственных администраций.
Государственному управлению присущи следующие черты:
1) деятельность по реализации задач и функций государства;
2) оно осуществляется специально созданными для этого государственными органами и должностными лицами;
3) последние действуют по поручению государства, от его имени и имеют государственно-властные полномочия;
4) формы и методы работы управленческих органов регламентируются правом.
Таким образом, государственное управление (в узком понимании) — это подзаконная исполнительная и распорядительная деятельность органов государственной исполнительной власти, направленная на практическое исполнение законов в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Отсюда государственное управление (в узком понимании) соотносится с исполнительно-распорядительной властью и ее органами сквозь призму общего и особенного, в котором проявляются общие черты правотворческой и правореализационной деятельности государства и исполнительно-распорядительной деятельности одной из ветвей единой государственной власти.
Государственная служба: понятие, правовой статус государственных служащих
Организация и деятельность государственных органов осуществляется государственными служащими, что предусматривает необходимость выяснения вопросов о понимании государственной службы. В Украине сложилась и укрепляется единая государственная служба. Ее единство характеризуется едиными организационными, правовыми, кадровыми и информационными основами. Итак, государственную службу необходимо рассматривать как систему организационно-правовых, кадровых и информационных общественных связей и отношений, а не как сумму служащих и государственных учреждений. В основе такой системы лежит потребность определить общие принципы, цель и функции государственной службы, а также правовое положение государственного служащего. Общие положения деятельности и статус государственного служащего предусмотрены Законом Украины "О государственной службе" от 16 декабря 1993 г.
Государственная служба в Украине — это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств. Эти лица являются государственными служащими, имеют соответствующие служебные полномочия и занимают определенные должности.
Должность — это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. Должностными лицами в соответствии с этим Законом считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. К основным принципам государственной службы Закон относит: а) служение народу Украины; б) демократизм и законность; в) гуманизм и социальную справедливость; г) приоритет прав человека и гражданина; д) профессионализм, компетентность, инициативность, честность, преданность делу; е) персональную ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; ё) соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления; ж) соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.
Цель государственной службы включает два основных направления:
1) формирование общественно-политических и государственно-правовых условий ее связи с жизнью народа на фоне ее социальной природы;
2) создание объективной системы выявления и отбора людей для службы в государственном аппарате.
Функции государственной службы — это направления ее деятельности, отражающие ее роль и назначение в обществе. К ним относятся: а) обеспечение эффективного функционирования всех ветвей государственной власти; б) обеспечение реализации прав, свобод и законных интересов и обязанностей человека и гражданина. Назначение государственной службы состоит в том, что через нее должна реализоваться демократическая сущность государства, поддерживаться свободная жизнедеятельность общества и обеспечиваться лидерство государственного аппарата в общественном развитии. Иными словами, она является главным средством реализации функций социального государства. Государственная служба должна стать повседневным каналом связи государства с народом.
Основные задачи государственной службы:
а) охрана интересов общества, прав и свобод человека и гражданина;
б) достижение и укрепление целостности государства;
в) обеспечение эффективной деятельности государственных органов;
г) демократизация путей формирования и деятельности государственного аппарата.
Воплощение этих задач осуществляется через государственных служащих. Право на государственную службу имеют граждане Украины независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, местожительства, получившие соответствующее образование и профессиональную подготовку и прошедшие в установленном порядке конкурсный отбор или по другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины. Государственный служащий должен: а) добросовестно исполнять свои служебные обязанности; б) уважительно относиться к гражданам, руководителям и сотрудникам, соблюдать высокую культуру общения; в) не допускать действий и поступков, которые могут навредить интересам государственной службы или отрицательно повлиять на репутацию государственного служащего. Правовой статус Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины и его заместителей, председателей постоянных комиссий Верховной Рады Украины и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, Председателя и членов Конституционного Суда Украины, Председателя и судей Верховного Суда Украины, Председателя и арбитров Высшего арбитражного суда Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей регулируется Конституцией и специальными законами Украины. Регулирование правового положения государственных служащих, работающих в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел и других, осуществляется в соответствии с этим Законом, если иное не предусмотрено законами Украины.
Основные обязанности государственных служащих:.
1) соблюдение Конституции Украины и иных актов законодательства Украины;
2) обеспечение эффективной работы и выполнение задач государственных органов в соответствии с их компетенцией;
3)недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина;
4)непосредственное исполнение возложенных на них служебных обязанностей, своевременное и точное исполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний своих руководителей;
5)сохранение государственной тайны, информации о гражданах, которая стала им известна при исполнении обязанностей государственной службы, а также другой информации, которая согласно законодательству не подлежит разглашению;
6) постоянное совершенствование организации своей работы и повышение профессиональной квалификации;
7) добросовестное исполнение своих служебных обязанностей, инициатива и творчество в работе.
Государственный служащий должен действовать в пределах своих полномочий. В случае получения поручения, противоречащего действующему законодательству, государственный служащий обязан безотлагательно в письменной форме доложить об этом должностному лицу, давшему поручение, а в случае настаивания на его исполнении — уведомить вышестоящее по должности лицо.
Государственные служащие имеют право:
1) пользоваться правами и свободами, которые гарантируются гражданам Украины Конституцией и законами Украины;
2) участвовать в рассмотрении вопросов и принятии в пределах своих полномочий решений;
3) получать от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, органов местного и регионального самоуправления необходимую информацию по вопросам, относящимся к их компетенции;
4) на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, сотрудников и граждан;
5) требовать утверждения руководителем четко определенного объема служебных полномочий согласно должности служащего;
6) на оплату труда в зависимости от занимаемой должности, ранга, который ему присваивается, качества, опыта и стажа работы;
7) беспрепятственно знакомиться с материалами, которые касаются прохождения ими государственной службы, в необходимых случаях лично давать объяснения;
8) на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей, участие в конкурсах на замещение должностей более высокой категории;
9) требовать служебного расследования с целью снятия безосновательных, по мнению служащего, обвинений или подозрения;
10) на здоровые, безопасные и надлежащие для высоко производительной работы условия труда;
11) на социальную и правовую защиту в соответствии с его статусом;
12) защищать свои законные права и интересы в вышестоящих государственных органах и в судебном порядке.
Конкретные обязанности и права государственных служащих определяются на основе типовых квалификационных характеристик и отражаются в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции.
Не могут быть избраны или назначены на должность в государственном органе и его аппарате лица, которые:
а) признаны в установленном порядке недееспособными;
б) имеют судимость, которая несовместима с занятием должности;
в) в случае принятия на службу будут непосредственно подчинены лицам, которые являются их близкими родственниками или свояками;
г) в других случаях, установленных законами Украины.
Лицо, претендующее на занятие должности государственного служащего третьей — седьмой категорий, предусмотренных законом, представляет по месту будущей службы сведения о доходах и обязательства финансового характера, в том числе и за границей, в отношении себя и членов своей семьи. Лицо, претендующее на занятие должности государственного служащего первой и второй категорий, предусмотренных законом, должно представить также сведения о принадлежащем ему и членам его семьи недвижимом и ценном движимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Указанные сведения подаются государственным служащим ежегодно. Порядок представления, хранения и использования этих сведений устанавливается Кабинетом Министров Украины. Дисциплинарные взыскания применяются к государственному служащему за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной службы, а также за поступок, порочащий его как государственного служащего или дискредитирующий государственный орган, в котором он работает, К служащим, кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством о труде Украины, могут применяться следующие меры дисциплинарного воздействия:
— предупреждение о неполном служебном соответствии;
— задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на более высокую должность.
Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины (Главгосслужба) является центральным органом государственной исполнительной власти, подведомственным Кабинету Министров Украины. Она обеспечивает проведение единой государственной политики в сфере государственной службы и функциональное управление государственной службой. В своей деятельности Главгосслужба руководствуется статьями Конституции и законами Украины, постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины, а также своим Положением. В пределах своих полномочий Главгосслужба организует исполнение актов законодательства Украины и осуществляет систематический контроль за их исполнением. Она: а) обобщает практику применения законодательства по вопросам, относящимся к ее компетенции; б) разрабатывает предложения о его совершенствовании и вносит их на рассмотрение Кабинета Министров Украины.
Основные задачи Главгосслужбы:
- обеспечение совместно с другими государственными органами реализации общих направлений государственной политики в сфере государственной службы в центральных и местных органах государственной исполнительной власти, в местных советах и их органах;
- обеспечение функционального управления государственной службой;
- разработка текущих, долгосрочных прогнозов и планов потребности центральных и местных органов государственной исполнительной власти, местных советов и их органов в кадрах;
- разработка мероприятий по повышению эффективности государственной службы в центральных и местных органах государственной исполнительной власти, местных советах и их органах;
- координация и контроль за их исполнением;
- осуществление методического руководства проведением конкурсного отбора государственных служащих в центральных и местных органах государственной исполнительной власти, местных советах и их органах;
- организация обучения и профессиональной подготовки государственных служащих;
- организация, координация и обеспечение условий для расширения научных исследований по вопросам государственной службы;
- контроль за соблюдением определенных Законом Украины "О государственной службе" условий реализации гражданами Украины права на государственную службу.
Главгосслужба в соответствии с возложенными на нее задачами:
1) разрабатывает и вносит на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекты нормативных актов по вопросам государственной службы;
2) проводит анализ фактического состава государственных служащих и готовит предложения государственным органам по повышению эффективности их работы;
3) ведет компьютерный учет данных о государственных служащих;
4) готовит по представлению министерств и других органов центральной исполнительной власти проекты решений о поощрении и награждении государственных служащих первой и второй категорий, вносит предложения по применению дисциплинарных взысканий к государственным служащим этих категорий;
5) согласовывает предложения министерств и других центральных органов исполнительной власти о назначении лиц на должности государственных служащих первой и второй категорий с присвоением им рангов с целью определения соответствия их требованиям Закона Украины "О государственной службе";
6) определяет направления специализации государственных служащих для обучения, переподготовки и повышения квалификации, контролирует проведение этой работы;
7) согласовывает государственный заказ на подготовку специалистов для государственной службы;
8) осуществляет контроль за обучением, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих, в том числе за пределами Украины, готовит соответствующие предложения;
9) оказывает организационно-методическую помощь центральным и местным органам государственной исполнительной власти, местным советам и их органам в разработке нормативных актов относительно профессионально-квалификационных требований к государственным служащим;
10)принимает участие в подготовке для рассмотрения Кабинетом Министров Украины предложений об отнесении существующих должностей государственных служащих, не перечисленных в ст. 25 Закона Украины "О государственной службе", а также новых должностей государственных служащих к соответствующим категориям;
10) дает разъяснения по вопросам, входящих в ее компетенцию;
11) в случае необходимости принимает участие в проверке фактов нарушения этики поведения государственными служащими;
12) организует конференции, семинары и совещания по вопросам государственной службы;
13) курирует выпуск "Вестника государственной службы", в котором публикует инструкционные материалы, методические рекомендации, материалы конференций, семинаров и т. п.;
14) вводит формы государственной статистической отчетности по вопросам государственной службы в порядке, установленном действующим законодательством;
15) рассматривает предложения, заявления, обращения государственных служащих, а также центральных и местных органов государственной исполнительной власти, местных
советов и их органов, принимает в пределах своей компетенции соответствующие меры;
16) изучает опыт работы государственной службы в других странах, заключает в установленном порядке соглашения (договоры) о сотрудничестве;
17) организует отбор кандидатур для работы в соответствующих органах по просьбе этих органов;
18) координирует работу центральных и местных органов государственной исполнительной власти, местных советов и их органов по вопросам повышения профессионально-квалификационных и деловых качеств государственных служащих,
совершенствует формы я методы этой работы.
При исполнении возложенных на Главгосслужбу функций она взаимодействует с другими центральными и местными органами государственной исполнительной власти Украины, органами Автономной Республики Крым, местными советами и их органами, а также с соответствующими органами других стран.
Главгосслужба имеет право:
· осуществлять контроль за исполнением Закона Украины "О государственной службе", иных актов законодательства по вопросам государственной службы, вносить в установленном порядке предложения об отмене принятых центральными и местными органами государственной исполнительной власти, местными советами и их органами решений по вопросам государственной службы, если они противоречат действующему законодательству;
• получать в случае необходимости бесплатно предусмотренные государственной статистической отчетностью данные и другие необходимые материалы от центральных и местных органов государственной исполнительной власти, местных советов и их органов;
• создавать (по согласованию с соответствующими руководителями) группы из ученых, работников центральных и местных органов для подготовки нормативных и других материалов по вопросам государственной службы.
Главгосслужба в пределах своих полномочий издает на основе и во исполнение действующего законодательства приказы, организует и контролирует их исполнение. В случае необходимости издает совместно с другими органами государственной исполнительной власти, местными советами и их органами общие решения. Ее решения по вопросам государственной службы, изданные в пределах ее полномочий, обязательны для исполнения центральными и местными органами государственной исполнительной власти, местными советами и их органами.
Главгосслужбу возглавляет начальник. Начальник и его заместители назначаются на должности и освобождаются от должности в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Начальник Главного управления распределяет обязанности между своими заместителями; несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Главгосслужбу задач и осуществление ею функций, устанавливает степень ответственности своих заместителей и руководителей подразделений Главного управления. Для согласованного решения вопросов, входящих в компетенцию Главгосслужбы, обсуждения важнейших направлений ее текущей и перспективной деятельности в Главном управлении Кабинетом Министров Украины официально утверждается коллегия в составе начальника (председатель коллегии), заместителей начальника по должности, а также других руководящих работников Главного управления. Решения коллегии внедряются в жизнь, как правило, приказами Главного управления. Начальник Главгосслужбы, его заместители, а также другие ответственные работники по поручению руководства Главгосслужбы имеют право принимать участие в заседаниях коллегий, других заседаниях центральных и местных органов государственной исполнительной власти, местных советов и их органов, изучать их отчеты, статистические и прочие материалы по вопросам, входящим в компетенцию Главного управления. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата Главгосслужбы утверждаются Кабинетом Министров Украины. Структура центрального аппарата Главгосслужбы утверждается Правительственным секретарем. Штатное расписание центрального аппарата Главного управления и положения о его структурных подразделениях утверждаются начальником Главгосслужбы. Главгосслужба является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, счета в учреждениях банков, печать и бланки с изображением Государственного герба Украины и своим наименованием. Таким образом, деятельность каждого отдельно взятого государственного органа проявляется в реальной жизни через деятельность его полномочных представителей, именуемых государственными служащими. Повышение эффективности работы государственных служащих содействует повышению эффективности всей государственной службы и каждого государственного органа в частности.
Понятие, предмет и метод административного права Украины
Административное право, подобно другим составляющим национальной правовой системы Украины, следует рассматривать как: а) отрасль права; б) отрасль законодательства; в) юридическую науку; г) учебную дисциплину.
Как отрасль украинского права (законодательства) административное право Украины представляет собой систему административных правовых норм, институтов и нормативно-правовых актов, регулирующих и охраняющих особый круг общественных отношений в сфере государственного управления. Как отрасль права оно может быть рассмотрено в объективном и субъективном понимании. В объективном понимании административное право Украины характеризуется совокупностью административных правовых норм, институтов и нормативно-правовых актов, которые образуют его внутреннюю и внешнюю формы. Внутренняя форма административного права включает внутреннее строение — систему административного права. Внешняя форма характеризуется источниками, представляющими собой способ внешнего выражения содержания административно-правовых норм и институтов.
В субъективном понимании административное право Украины — это совокупность закрепленных нормами объективного права возможностей человека и гражданина, реализуемых в сфере государственного управления. Административное право Украины имеет свой предмет и метод правового регулирования. Предметом административного правового регулирования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления. Особенностями отношений, составляющих предмет административного права, являются следующие:
• они возникают в результате государственной властно-управленческой деятельности;
• субъектом таких отношений выступает исполнительно- распорядительный орган;
• их возникновение, изменение или прекращение является результатом сознательной, волевой, целенаправленной деятельности.
Методы административного права — это средства, способы и приемы, с помощью которых осуществляется правовое влияние на предмет административного права. Анализируя средства, с помощью которых законодатель осуществляет правовое влияние на предмет административного права, следует сказать, что в основном это обязательства, запреты и административно-правовое принуждение. В ряде случаев применяются и определенные разрешения. Например, разрешение получать определенную информацию для осуществления возложенных на орган или должностное лицо задач. Среди способов, как составного элемента административно-правового метода, следует выделить авторитарный (приказной, чтоб не сказать властный или диктаторский) и субординационный. Авторитарный способ оправдан "неравенством" сторон административных правоотношений, а именно: наличием властного субъекта управления и подвластностью объекта управления. Например, отношения налоговой администрации с любым налогоплательщиком. Субординационный способ предусматривает получение обязательного согласия на действия объекта управления от субъекта управления. Итак, наличие собственного предмета и метода правового регулирования дает возможность отделить административное право от других отраслей украинского права. Как юридическая наука административное право представляет собой систему знаний, теорий, гипотез, выводов и рекомендаций об истории возникновения и развития, понятии, предмете и методе правового регулирования, системе и источниках ...ПРОДОЛЖЕНИЕ
